民以食為天，而耕地是食物生產(chǎn)最重要的資源，二十大報(bào)告再一次重申“牢牢守住18億畝耕地紅線”，強(qiáng)調(diào)“確保中國(guó)人的飯碗牢牢端在自己手中”，使耕地保護(hù)、糧食安全再次成為社會(huì)關(guān)注和熱議的焦點(diǎn)。

　　在今天，嚴(yán)守耕地18億畝紅線，早已成為社會(huì)共識(shí)。那么，18億畝究竟是怎么來(lái)的，為了守住18億畝紅線，我們國(guó)家曾經(jīng)采取過怎樣的措施，在未來(lái)，繼續(xù)守住18億畝紅線，還要克服哪些難題？新京報(bào)記者采訪了中國(guó)農(nóng)科院農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)與發(fā)展研究所產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)研究室主任鐘鈺。

　　

　　18億畝紅線，背后是糧食安全

 

　　新京報(bào)：多年來(lái)，18億畝耕地紅線一再被重申和強(qiáng)調(diào)，嚴(yán)守紅線為何如此緊迫？

　　鐘鈺：國(guó)家之所以反復(fù)強(qiáng)調(diào)18億畝紅線，原因之一，是糧食需求的剛性增長(zhǎng)。我國(guó)是人口大國(guó)，14億人口的飯碗，不能依靠外部市場(chǎng)來(lái)解決。從過去的數(shù)據(jù)看，我國(guó)糧食需求一直在增長(zhǎng)，在未來(lái)，這種增長(zhǎng)仍會(huì)繼續(xù)。從國(guó)內(nèi)外的預(yù)測(cè)來(lái)看，2035年，糧食需求可能會(huì)達(dá)到一個(gè)峰值。不同機(jī)構(gòu)或?qū)＜翌A(yù)測(cè)的數(shù)據(jù)不同，有的認(rèn)為我國(guó)在2035年糧食需求可能達(dá)到9億噸，也有的預(yù)測(cè)認(rèn)為，可能在8.5億噸左右。不管哪一種數(shù)據(jù)，增長(zhǎng)的趨勢(shì)都是相同的。所以，在未來(lái)，對(duì)糧食安全的保障，仍舊要警鐘長(zhǎng)鳴，而耕地紅線是其中重要的一部分。

　　新京報(bào)：目前我國(guó)耕地面積的情況如何？

　　鐘鈺：第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查結(jié)果顯示，目前我國(guó)耕地面積達(dá)到19.18億畝，看起來(lái)18億畝沒有問題。但同時(shí)也要看到，耕地減少的趨勢(shì)仍舊存在。當(dāng)前，我國(guó)還處在高速城鎮(zhèn)化的過程中，根據(jù)《國(guó)家人口發(fā)展規(guī)劃（2016-2030年）》，到2030年，全國(guó)總?cè)丝谶_(dá)到14.5億人左右，同時(shí)，《規(guī)劃》還預(yù)計(jì)2016-2030年農(nóng)村向城鎮(zhèn)累計(jì)轉(zhuǎn)移人口約2億人，屆時(shí)，城鎮(zhèn)化率將達(dá)到70%。這意味著，城市仍在擴(kuò)大，這也意味著，建設(shè)用地的需求仍舊存在，耕地面臨的壓力也仍舊非常大。在這樣的趨勢(shì)下，牢牢守住18億畝紅線更加重要。

　　

　　18億畝耕地，是怎樣計(jì)算的？

 

　　新京報(bào)：18億畝耕地是何時(shí)提出的？為何是18億畝？

　　鐘鈺：在快速城鎮(zhèn)化的過程中，我國(guó)很早就開始重視耕地面積的保護(hù)。早在1997年，《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)土地管理切實(shí)保護(hù)耕地的通知》就提出，實(shí)施基本農(nóng)田保護(hù)和耕地總量動(dòng)態(tài)平衡制度。1999年，《中華人民共和國(guó)土地管理法》再次提出，嚴(yán)格執(zhí)行土地利用總體規(guī)劃和土地利用年度計(jì)劃，并首次以立法形式確定了土地用途管制。2005年啟動(dòng)全國(guó)第三次土地利用總體規(guī)劃修編時(shí)，采用第二次全國(guó)土地調(diào)查前的數(shù)據(jù)，即是18.3億畝耕地，這是劃定18億畝耕地紅線的依據(jù)之一。2006年，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局與原農(nóng)業(yè)部基于當(dāng)時(shí)人口、糧食畝產(chǎn)與復(fù)種指數(shù)等綜合因素，計(jì)算出若確保2010年和2030年我國(guó)糧食自給率穩(wěn)定在95%以上，則至少需要18億畝耕地。同年的“十一五”規(guī)劃綱要中，明確18億畝耕地紅線，這也是18億畝紅線首次正式出現(xiàn)。

　　新京報(bào)：怎么理解18億畝這個(gè)數(shù)字？

　　鐘鈺：首先，這是一個(gè)警醒，盡管當(dāng)前19.18億畝的耕地?cái)?shù)量，在18億畝紅線之上。但實(shí)際上，每年僅糧食播種面積，就超過了17億畝，除以1.2的復(fù)種指數(shù)，至少有14億畝以上的耕地要種糧食，還有蔬菜、水果、油料、棉花等各種經(jīng)濟(jì)作物的面積，耕地還是很緊張的，紅線必須牢牢守住。其次，我國(guó)的口糧100%自給，但仍要進(jìn)口很多糧食，用于調(diào)劑、飼用、油用等。我國(guó)去年糧食進(jìn)口數(shù)量為1.6億噸，如果包含所有的食物，從大食物的角度看，我國(guó)食物自給的水平，大約在60%。自給率還是比較低的，這也要求我們絕不能放松農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，在未來(lái)還要爭(zhēng)取提高食物自給的水平。

　　

　　為保護(hù)耕地，我們做過些什么

 

　　新京報(bào)：在保護(hù)耕地，守住18億畝紅線的過程中，我們采取過哪些有力的措施？

　　鐘鈺：從國(guó)家到各部委，再到地方，在保護(hù)耕地方面，我們采取了非常多的措施。從大的措施看，早在2005年，《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)〈省級(jí)政府耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)考核辦法〉的通知》發(fā)布，明確了省級(jí)政府的責(zé)任，并制定相應(yīng)的考核指標(biāo)。2008年，《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》中，首次提出“永久基本農(nóng)田”的概念，并強(qiáng)調(diào)了“先補(bǔ)后占”的原則。近年來(lái)，我國(guó)對(duì)耕地的保護(hù)愈加嚴(yán)密，如2021年提出防止耕地非農(nóng)化、非糧化，同一年又提出了“進(jìn)出平衡”的原則。2022年的中央一號(hào)文件再一次提出，要實(shí)行“長(zhǎng)牙齒”的耕地保護(hù)政策。

　　新京報(bào)：這些政策的效果如何？

　　鐘鈺：我們?cè)谡{(diào)研中也發(fā)現(xiàn)，各個(gè)地方對(duì)耕地保護(hù)政策的落實(shí)和執(zhí)行，是比較嚴(yán)格的，地方政府都非常重視，一旦發(fā)現(xiàn)問題，立刻就會(huì)啟動(dòng)調(diào)查、追責(zé)等相關(guān)機(jī)制。在社會(huì)上，耕地保護(hù)、18億畝紅線也早已成為了共識(shí)。但同時(shí)，我們也要看到，耕地保護(hù)的緊迫性仍然存在，比如建設(shè)用地對(duì)耕地的需求，仍在威脅著耕地。后備耕地的開發(fā)空間，在今天也已經(jīng)很緊張。我們的土地利用已經(jīng)到了極限，可開發(fā)的耕地已經(jīng)很少，而且那些可開發(fā)可利用的耕地，想要真正開發(fā)、利用，也很困難，如水肥的問題，碎片化的問題等，都需要解決。

　　

　　要守住紅線，還要克服很多困難

 

　　新京報(bào)：未來(lái)要繼續(xù)守住18億畝紅線，還要面對(duì)哪些挑戰(zhàn)和困難？

　　鐘鈺：首先是面積問題，我國(guó)人多地少，耕地總面積不足。以現(xiàn)有的19.18億畝耕地計(jì)算，我國(guó)人均耕地面積只有1.33畝，不足世界平均水平的40%。同時(shí)，后備耕地資源不足，不像南美地區(qū)，還有很多未開墾的地方。其次，我國(guó)耕地質(zhì)量不高，根據(jù)2019年發(fā)布的《全國(guó)耕地質(zhì)量等級(jí)情況公報(bào)》，全國(guó)耕地中，評(píng)價(jià)為一至三等的耕地面積，只占耕地總面積的31.24%。也就是說，三分之二的耕地是中低產(chǎn)田。第三，我國(guó)耕地非農(nóng)化、非糧化的威脅仍舊存在，由于農(nóng)業(yè)是低效益產(chǎn)業(yè)，所以很容易出現(xiàn)耕地用作更高效益的建設(shè)用地等現(xiàn)象。第四，耕地資源空間分布不均衡，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間不平衡，最明顯的表現(xiàn)是，糧食生產(chǎn)主要分布在干旱的北方，而水資源則更多分布在南方。

　　新京報(bào)：怎樣克服這些困難，更有力地保障耕地紅線的安全，保障糧食安全？

　　鐘鈺：首先，我國(guó)針對(duì)耕地保護(hù)的政策、措施已經(jīng)比較完善，在未來(lái)，要更加嚴(yán)格地執(zhí)行和落實(shí)這些保護(hù)政策與措施，如進(jìn)出平衡、占補(bǔ)平衡等，都要扎扎實(shí)實(shí)地落到實(shí)處。其次，今年中央一號(hào)文件提出的“長(zhǎng)牙齒”的耕地保護(hù)措施，可以通過明確獎(jiǎng)懲、重罰重獎(jiǎng)等方法，進(jìn)一步細(xì)化和嚴(yán)格落實(shí)。第三，未來(lái)仍要細(xì)化黨政同責(zé)、細(xì)化責(zé)任清單，使我們的耕地紅線守得更牢。