黨的二十大報告提出,“全方位夯實(shí)糧食安全根基,全面落實(shí)糧食安全黨政同責(zé),牢牢守住十八億畝耕地紅線,逐步把永久基本農(nóng)田全部建成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田,深入實(shí)施種業(yè)振興行動,強(qiáng)化農(nóng)業(yè)科技和裝備支撐,健全種糧農(nóng)民收益保障機(jī)制和主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制,確保中國人的飯碗牢牢端在自己手中?!?/p>
糧食安全——“國之大者”,這是基于糧食戰(zhàn)略價值做出的重大判斷。二十大報告闡述糧食安全,特別是講到確保中國人的飯碗牢牢端在自己手中的時候,會場掌聲雷動、經(jīng)久不息,充分體現(xiàn)了代表們對糧食安全的高度關(guān)注。
“全方位夯實(shí)糧食安全根基”的內(nèi)涵
二十大報告使用“全方位”“根基”,這是中央文件在糧食領(lǐng)域的新提法?!叭轿弧笔欠绞椒椒?,體現(xiàn)出中央對糧食安全的新思考和再部署,“根基”是重要性,有根底和基礎(chǔ)的涵義,比“基礎(chǔ)”更實(shí)更牢固。只有做到“全方位”才能夯實(shí)“根基”。從國際發(fā)展經(jīng)驗(yàn)看,現(xiàn)代化大國都很好地解決了糧食問題。要把我國全面建成社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國,必須要處理好糧食安全,這是建設(shè)中國式現(xiàn)代化的必然要求。
“全方位”是在更高水平、更深層次的拓展。十八大以來,中央圍繞打牢“中國飯碗”底座,出臺了一系列鞏固糧食生產(chǎn)的舉措,實(shí)行糧食安全黨政同責(zé)、建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田、嚴(yán)守耕地保護(hù)紅線、加大種糧補(bǔ)貼力度等政策舉措,糧食安全取得顯著成效。但目前糧食安全還難言完全過關(guān),依然面臨一些問題挑戰(zhàn),既有工業(yè)農(nóng)業(yè)收入差距以及糧食作物和經(jīng)濟(jì)作物比較效益差距,帶來的耕地非糧化、農(nóng)民種糧積極性問題,也有澇旱、臺風(fēng)等自然災(zāi)害多發(fā)頻發(fā)加劇糧食供給的不確定性問題?!叭轿弧眲t具有全面、完整、系統(tǒng)的涵義,體現(xiàn)出未來對保障糧食安全有著更高標(biāo)準(zhǔn),也有著更多支持?!叭轿弧笔切聲r代統(tǒng)籌發(fā)展與穩(wěn)定、風(fēng)險與安全、糧食與其他產(chǎn)業(yè),以及應(yīng)對國際形勢變幻動蕩提出的新要求,是在更高水平、更高層次保障糧食安全,也是全面系統(tǒng)準(zhǔn)確把握我國糧食安全主動權(quán)的戰(zhàn)略部署和政策導(dǎo)向。
“全方位”有別于全領(lǐng)域、全過程、全環(huán)節(jié)。全領(lǐng)域、全過程、全環(huán)節(jié)側(cè)重自身內(nèi)部,“全方位”不僅包括內(nèi)部強(qiáng)筋壯骨,也包括外部的鼎力相助、雪中送炭。從以往出現(xiàn)的糧食安全波折看,問題往往不是來自糧食本身,而是來自糧食外部。比如1972-1974年,石油危機(jī)引發(fā)全球糧食危機(jī)(漲幅153%);2000-2004年,伊拉克戰(zhàn)爭引發(fā)糧食危機(jī)(漲幅75%);特別是2022年俄烏沖突爆發(fā)后,由于全球糧食貿(mào)易體系不暢,一方面烏克蘭糧食庫存嚴(yán)重積壓,另一方面是國際糧價猛漲,2022年3月糧農(nóng)組織谷物價格指數(shù)平均為170.1點(diǎn),創(chuàng)該指數(shù)1990年編制以來最高紀(jì)錄。不難看出,雖然糧食供給沒有減少,但在戰(zhàn)爭、油價等背后的政治局勢、戰(zhàn)爭沖突和公共事件助長了糧食市場波動。因此,夯實(shí)糧食安全不能僅僅著眼糧食本身,要從更大范圍、更寬視角、更大格局上支持發(fā)展糧食。
“全方位”要從“地、技、利、義”著眼。“牢牢守住十八億畝耕地紅線,逐步把永久基本農(nóng)田全部建成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田”是地;“深入實(shí)施種業(yè)振興行動,強(qiáng)化農(nóng)業(yè)科技和裝備支撐”是技;“健全種糧農(nóng)民收益保障機(jī)制和主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制”是利;“全面落實(shí)糧食安全黨政同責(zé)”是義?!暗亍鄙现攸c(diǎn)是落實(shí)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度,嚴(yán)守18億畝耕地紅線,到2030年建成12億畝高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田。全面落實(shí)永久基本農(nóng)田特殊保護(hù)制度,確保永久基本農(nóng)田保持在15.46億畝以上?!凹肌鄙现攸c(diǎn)是強(qiáng)化農(nóng)業(yè)科技和裝備這兩個支撐,深入實(shí)施種業(yè)振興行動,實(shí)現(xiàn)關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān),用好基因編輯、空間誘變育種等生物技術(shù),拓展糧食生產(chǎn)的可能性邊界;彌補(bǔ)國產(chǎn)農(nóng)機(jī)裝備短板,加快提檔升級,進(jìn)一步提升機(jī)械水平和作業(yè)質(zhì)量?!袄鄙现攸c(diǎn)是建立健全農(nóng)民種糧收益保障和糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償這兩個機(jī)制,讓種糧農(nóng)民有錢掙、得實(shí)惠,讓主產(chǎn)區(qū)不吃虧、多產(chǎn)糧,調(diào)動農(nóng)民和地方兩個積極性?!傲x”上重點(diǎn)是全面落實(shí)糧食安全黨政同責(zé),推動主產(chǎn)區(qū)、主銷區(qū)、產(chǎn)銷平衡區(qū)都要共同扛起糧食安全重任。
糧食安全根基的十年建設(shè)
十八大以來,黨中央高度重視糧食安全,出臺了一系列支糧惠糧的政策舉措,覆蓋基礎(chǔ)設(shè)施、科技裝備、收益保障、政治責(zé)任等方面,具有層次性、立體性,實(shí)現(xiàn)“谷物總產(chǎn)量穩(wěn)居世界首位”,人均糧食產(chǎn)量483.5公斤,高于國際公認(rèn)的400公斤糧食安全線。
深入實(shí)施“藏糧于地”戰(zhàn)略。我國形成了基本農(nóng)田保護(hù)、土地用途管制、耕地占補(bǔ)平衡、耕地退出平衡等在內(nèi)的最嚴(yán)格耕地保護(hù)制度體系。截至2021年底,全國已完成9億畝高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)任務(wù),2022年繼續(xù)建設(shè)1億畝高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田,到2030年穩(wěn)定保障1.2萬億斤以上糧食產(chǎn)能。通過完善農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施,改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件,增強(qiáng)了農(nóng)田防災(zāi)抗災(zāi)減災(zāi)能力,鞏固和提升了糧食綜合生產(chǎn)能力。針對黑土耕地出現(xiàn)的“薄、瘦、硬”問題,《國家黑土地保護(hù)工程實(shí)施方案(2021-2025年)》著重實(shí)施土壤侵蝕治理,農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),肥沃耕作層培育等措施,到2030年實(shí)施黑土耕地保護(hù)2.5億畝。當(dāng)然,高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)越到后期,新增任務(wù)越繁重,特別是一些位置偏遠(yuǎn)、坡度較大、零散化較重的地塊,建設(shè)難度大、單位投資高,需要持之以恒抓推進(jìn)、久久為功求實(shí)效。
深入實(shí)施“藏糧于技”戰(zhàn)略。黨中央始終堅持把創(chuàng)新作為引領(lǐng)“三農(nóng)”發(fā)展的第一動力,農(nóng)業(yè)科技實(shí)力持續(xù)提升、裝備水平明顯增強(qiáng),為農(nóng)業(yè)農(nóng)村全面發(fā)展提供了強(qiáng)勁動能。我國農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步貢獻(xiàn)率由2012年的53.5%提高到2017年的61%。同時,涌現(xiàn)出一批農(nóng)業(yè)科技標(biāo)志性成果,整體研發(fā)水平與發(fā)達(dá)國家差距逐步縮小。農(nóng)作物耕種收綜合機(jī)械化率超過72%,比2012年提高15個百分點(diǎn)。2021年,主糧作物耕種收綜合機(jī)械化率超80%,特別是小麥、玉米的耕種收綜合機(jī)械化率分別超過97%、90%,基本實(shí)現(xiàn)全程機(jī)械化,農(nóng)機(jī)裝備對糧食增產(chǎn)貢獻(xiàn)率顯著提高。當(dāng)前,全球科技競爭空前激烈,迫切需要我們加快實(shí)現(xiàn)核心種源自主可控,攻克大型智能裝備、高端傳感器等關(guān)鍵核心裝備技術(shù)短板,圍繞雙季稻機(jī)械化移栽、玉米籽粒機(jī)收等薄弱環(huán)節(jié)和丘陵山區(qū)機(jī)械化短板,推廣應(yīng)用一批高適應(yīng)性技術(shù)裝備和全程機(jī)械化生產(chǎn)模式。
調(diào)動農(nóng)民種糧、地方抓糧“兩個積極性”。以最低收購價為代表的價格支持政策是保護(hù)農(nóng)民合理收益的有效舉措。2020年新冠疫情以來,國家每年適度提高最低收購價格,對小麥、稻谷市場價格形成利好支撐,兼顧了種糧收益與后續(xù)市場平穩(wěn)運(yùn)行的雙重目標(biāo)。構(gòu)建了耕地地力保護(hù)補(bǔ)貼、實(shí)際種糧農(nóng)民一次性補(bǔ)貼、生產(chǎn)者補(bǔ)貼、玉米大豆帶狀復(fù)合種植補(bǔ)貼等系統(tǒng)補(bǔ)貼體系,糧食生產(chǎn)補(bǔ)貼容量保持穩(wěn)定增長趨勢。為調(diào)動地方政府抓糧積極性,出臺并不斷加大產(chǎn)糧大縣獎勵力度。2020年進(jìn)一步增加到466.7億元,比2012年增加186.7億元。除了產(chǎn)糧大縣獎勵以外,中央通過減免主產(chǎn)區(qū)糧食風(fēng)險基金地方配套,持續(xù)減輕主產(chǎn)區(qū)財政負(fù)擔(dān)。目前,種糧收益還不高,主產(chǎn)區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與主銷區(qū)還有差距,亟需增強(qiáng)農(nóng)民種糧預(yù)期、進(jìn)一步加大財政轉(zhuǎn)移支付力度。強(qiáng)化糧食安全責(zé)任義務(wù)。近年來,全國糧食產(chǎn)量八成產(chǎn)自13個糧食主產(chǎn)區(qū),常年糧食凈調(diào)出地只有黑龍江、吉林、河南、內(nèi)蒙古等少數(shù)省份。2020年底召開的中央農(nóng)村工作會議首次提出糧食安全黨政同責(zé),要求地方各級黨委和政府飯碗要一起端,責(zé)任要一起扛,“米袋子”省長要負(fù)責(zé)、書記也要負(fù)責(zé)。2022年,中央一號文件提出“全面落實(shí)糧食安全黨政同責(zé)”,很多地方政府,每年年初第一件事就是落實(shí)糧食安全責(zé)任制,下達(dá)面積和產(chǎn)量任務(wù),細(xì)化到村組地塊,落實(shí)到具體作物品種,面積作為約束性指標(biāo)嚴(yán)格考核。但從基層反映看,目前落實(shí)黨政同責(zé)還需要進(jìn)一步細(xì)化工作內(nèi)容,迫切期待中央出臺糧食安全黨政同責(zé)實(shí)施細(xì)則,科學(xué)合理設(shè)置考核內(nèi)容,配套規(guī)范化、可操作的措施。
未來全方位夯實(shí)糧食安全根基的著力點(diǎn)
為加快實(shí)現(xiàn)全方位夯實(shí)糧食安全根基,還需采取系統(tǒng)性的強(qiáng)政策調(diào)動地方抓糧、農(nóng)民種糧積極性,采取超常規(guī)的“黑科技”突破資源技術(shù)約束,提高單產(chǎn)、增強(qiáng)糧食綜合生產(chǎn)能力。
加強(qiáng)耕地保護(hù)利用。嚴(yán)守18億畝耕地紅線,加強(qiáng)耕地用途管制,用“長牙齒”硬措施保護(hù)耕地,防止以結(jié)構(gòu)調(diào)整為名實(shí)行耕地非糧化。中央地方協(xié)同發(fā)力,共同投入建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田。引導(dǎo)地方整合涉農(nóng)資金、創(chuàng)新投融資模式、充分利用新增耕地調(diào)劑收益等方式,進(jìn)一步拓寬籌資渠道,合理提高建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。挖掘依靠多層次資本市場,引導(dǎo)社會資本進(jìn)入糧食安全領(lǐng)域。利用中央專項(xiàng)債渠道,將糧食基礎(chǔ)設(shè)施列入發(fā)行支持范圍,明確地方政府債券資金用于支持振興糧食重點(diǎn)領(lǐng)域,建設(shè)農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施。發(fā)揮財政杠桿作用,采取先建后補(bǔ)、以獎代補(bǔ)、財政貼息等方式支持金融和社會資本投入高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)。積極引導(dǎo)社會力量開展農(nóng)田建設(shè),鼓勵合作社和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織自主籌資投勞,參與農(nóng)田建設(shè)和運(yùn)營管理。力爭到2035年,把永久基本農(nóng)田全部建成旱澇保收的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田。
加快農(nóng)業(yè)科技裝備創(chuàng)新研發(fā)。堅持戰(zhàn)略和前沿導(dǎo)向,注重原始創(chuàng)新和集成創(chuàng)新相結(jié)合,立足行業(yè)急需解決的瓶頸制約問題,發(fā)揮企業(yè)創(chuàng)新主體作用,促進(jìn)產(chǎn)學(xué)研用深度融合。抓好種業(yè)創(chuàng)新,圍繞“卡脖子”問題,組織全國范圍內(nèi)的高校、科研院所開展協(xié)同攻關(guān),加快培育一批高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)、優(yōu)質(zhì)專用、綠色生態(tài)、適宜機(jī)械化、輕簡化的新品種;抓緊搭建政策橋梁,破除科企聯(lián)合的體制機(jī)制障礙,在以國有科研機(jī)構(gòu)為主體的育種基礎(chǔ)理論、種質(zhì)資源創(chuàng)新、高新技術(shù)和共性技術(shù)研究體系之外,加快建立以企業(yè)為主的商業(yè)化育種體系,推動企業(yè)成為技術(shù)創(chuàng)新主體,形成目標(biāo)導(dǎo)向和問題導(dǎo)向?yàn)橐惑w的“產(chǎn)學(xué)研用”協(xié)同攻關(guān)新模式。加快農(nóng)機(jī)裝備提檔升級,一方面要聚焦國產(chǎn)農(nóng)機(jī)在糧食生產(chǎn)薄弱環(huán)節(jié)、高端智能、大功率、丘陵山區(qū)小型機(jī)械等方面的突出短板,加強(qiáng)研發(fā),提升國產(chǎn)農(nóng)機(jī)裝備水平;另一方面,要完善農(nóng)機(jī)購置和作業(yè)補(bǔ)貼政策,加強(qiáng)綠色高效新機(jī)具新技術(shù)、智慧農(nóng)業(yè)示范應(yīng)用,推進(jìn)主要糧食作物生產(chǎn)全程機(jī)械化。
加大種糧支持與主產(chǎn)區(qū)補(bǔ)償。完善農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度,構(gòu)筑農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼、信貸政策、保險政策“三位一體”的聯(lián)動支持體系,為種糧農(nóng)戶構(gòu)建收入保障網(wǎng),讓種糧農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)上不吃虧。提高價格預(yù)期,利用期貨規(guī)避價格風(fēng)險,積極引入“保險+期貨”模式試點(diǎn),通過匯集產(chǎn)業(yè)鏈上下游力量,保障農(nóng)民種糧收益。調(diào)動地方抓糧積極性還需要解決主產(chǎn)區(qū)經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展問題。進(jìn)一步加大中央一般性財政轉(zhuǎn)移支付力度,全面保障糧食主產(chǎn)區(qū)的基本支出和基本運(yùn)行。同時,建立主銷區(qū)向主產(chǎn)區(qū)財政轉(zhuǎn)移的發(fā)展性補(bǔ)償機(jī)制,主要用于推動主產(chǎn)區(qū)搞好糧食生產(chǎn)經(jīng)營,增強(qiáng)縣域經(jīng)濟(jì)實(shí)力,讓產(chǎn)糧大縣一心一意抓糧增糧,做到產(chǎn)糧越多、貢獻(xiàn)越多、實(shí)惠越多,在加快經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、邁向現(xiàn)代化征程中同步發(fā)展。
全面落實(shí)糧食安全黨政同責(zé)。各級黨委和政府要貫徹落實(shí)中央農(nóng)村工作會議決策部署,提高政治站位,強(qiáng)化責(zé)任擔(dān)當(dāng),把保障糧食安全放在突出位置,明確黨、政方面領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任,形成黨委抓面積、抓數(shù)量,政府抓流通、抓質(zhì)量的責(zé)任機(jī)制,共同扛起維護(hù)國家糧食安全的主體責(zé)任。盡快制定糧食主產(chǎn)縣經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展扶持清單,加大對糧食主產(chǎn)縣的農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、文化教育、醫(yī)療衛(wèi)生等公共服務(wù)的支持力度;明確主銷區(qū)對主產(chǎn)區(qū)進(jìn)行對口援建,投資生產(chǎn)設(shè)施設(shè)備、社會化服務(wù)、科技研發(fā)、購銷協(xié)作等,提升產(chǎn)區(qū)現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)活力。把穩(wěn)定保持一定的糧食自給率作為糧食主銷區(qū)的重點(diǎn)考核內(nèi)容,明確糧食產(chǎn)量底線,以2020年為基數(shù)確保糧食種植面積不減少、產(chǎn)量有提升。
作者:鐘鈺 中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)與發(fā)展研究所研究員