首先,糧食供給將長期處于“結(jié)構(gòu)性緊平衡”。2013年,我國糧食產(chǎn)量6.02億噸;城鄉(xiāng)居民口糧消費總量大約1.9億噸,飼料用糧3億噸,再加上種子用糧、工業(yè)用糧和生產(chǎn)加工流通等環(huán)節(jié)不可避免的損耗,糧食消費和消耗總量可能接近6億噸。考慮到城鎮(zhèn)化導致我國每年城市新增人口超過1000萬,“總體基本平衡、結(jié)構(gòu)性緊缺”將成為我國糧食供給的常態(tài)。
其次,糧食價格保持高位運行。2013年,三種主要谷物(玉米、小麥、水稻)進口完稅價格比國內(nèi)低300元/噸至500元/噸。國內(nèi)外糧食價格倒掛,導致產(chǎn)業(yè)鏈下游糧食加工企業(yè)生產(chǎn)成本高,利潤急劇下滑。
再次,糧食持續(xù)增產(chǎn)動力不足。過去10年,對數(shù)量的一味追求使我們付出了沉重的環(huán)境代價。每年未被充分吸收的化肥農(nóng)藥至少讓10%的耕地受到明顯污染;地力的過度開發(fā),使得土壤有機物質(zhì)含量水平顯著下降。同時,隨著農(nóng)民打工收入的日益增加,農(nóng)民種田“??诩Z,而不是保增產(chǎn)”的傾向日益嚴重,對糧食持續(xù)增產(chǎn)存在潛在的負面影響。
目前,我國糧食政策體系在支持方式、補貼標準、執(zhí)行成本等方面均存在著一些問題,導致出現(xiàn)“最低收購價格剛性化發(fā)展”與“糧食生產(chǎn)區(qū)域分工制度危機”兩大困局。
為彌補成本上升,國內(nèi)糧食支持價格至少應維持每年6%~8%的增幅。FAO、世界銀行預計未來10年國際糧價呈“穩(wěn)中偏弱”走勢,漲幅低于國內(nèi)4~5個百分點,屆時將會有更多財政支出用于糧食價格支持。目前,最低收購價政策呈現(xiàn)剛性化趨向,推動國內(nèi)市場價格逐年上升,并將成本向產(chǎn)業(yè)鏈下游傳導,不僅無法形成市場價格機制,還造成了財政負擔和倉儲壓力,更不利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營方式轉(zhuǎn)型和技術(shù)進步。
與此同時,糧食主產(chǎn)區(qū)沒有以犧牲糧食和耕地為代價去大規(guī)模推進工業(yè)化和城鎮(zhèn)化,卻面臨“產(chǎn)糧大縣、經(jīng)濟弱縣、財政窮縣”的困境。改革開放初期,全國有21個糧食輸出區(qū);目前,13個主產(chǎn)區(qū)中只剩5個省有穩(wěn)定的余糧可輸出(黑龍江、吉林、內(nèi)蒙古、河南、安徽),糧食主產(chǎn)區(qū)的萎縮已經(jīng)嚴重威脅了國家糧食安全。
因此,我國未來糧食政策體系應有所調(diào)整,筆者主要有以下幾方面建議。
隨著我國人口平均熱量需要的下降,未來糧食需求的增長很可能落后于人口總量的增長,甚至可能抵消因收入增長所導致的消費結(jié)構(gòu)變化而增加的糧食需求。因此,未來糧食生產(chǎn)將更加注重農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量和效益,而不是單純強調(diào)數(shù)量。適時調(diào)整糧食消費預期,將成為未來我國制定糧食政策的重要前提。
糧食價格政策從最低收購價格過渡到目標支持價格。2014年,我國對新疆棉花、東北和內(nèi)蒙古的大豆采取了目標價格試點,未來可根據(jù)糧食食用與飼用等用途上的差異化,對不同糧食品種制定不同的目標價格。
優(yōu)化國家糧食儲備的目標與功能。調(diào)整國家糧食儲備管理體系,明晰中央儲備和省級儲備事權(quán)劃分,中央儲備只承擔戰(zhàn)略儲備任務,省級儲備則承擔后備儲備,副省級以下政府不再承擔糧食儲備責任,實現(xiàn)扁平化管理,提高管理效率。此外,應嚴格剝離中儲糧公司的非儲備業(yè)務,強化糧食儲備宏觀調(diào)控職能。
為保障糧食安全,不能僅僅強調(diào)中央政府和主產(chǎn)區(qū)的責任,而應重構(gòu)糧食安全的責任分擔體系。應對各個省區(qū)市尤其是“主銷區(qū)”的生產(chǎn)責任,如產(chǎn)量、播種面積、社會化服務、轉(zhuǎn)移支付等作出具體的規(guī)定;并將糧食生產(chǎn)者、綜合性合作社、糧食生產(chǎn)大縣以及普通的糧食消費者都納入到這一安全責任體系之中。
加快《糧食法》出臺??紤]到糧食不能被單一地定位為商品,僅用提高消費一般價格手段減少損失和浪費行為并不完全可取,應考慮用法律手段來加大對糧食浪費懲處。不僅如此,從生產(chǎn)、收儲、運輸?shù)胶暧^調(diào)控等一切與糧食相關(guān)的經(jīng)濟行為都應在《糧食法》中得到明確的規(guī)定。
糧食生產(chǎn)利益重點向新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和糧食生產(chǎn)核心區(qū)傾斜。一是應將現(xiàn)行糧食補償由“普惠制”向“?;葜?rdquo;轉(zhuǎn)變,對達到一定規(guī)模 的種糧大戶、家庭農(nóng)場,具有較強引領(lǐng)作用的糧食生產(chǎn)經(jīng)營農(nóng)民合作組織,輻射帶動能力顯著的種糧農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)應采取多種方式給予補貼,包括設立用于扶持糧食生產(chǎn)新型經(jīng)營主體的各類專項基金;二是整合各類資金向核心區(qū)傾斜,重點搞好核心區(qū)的高標準農(nóng)田、基礎設施和公共服務建設。
(作者單位:中國農(nóng)業(yè)科學院農(nóng)業(yè)經(jīng)濟與發(fā)展研究所)