黨的二十大報告指出:“深化農(nóng)村土地制度改革,賦予農(nóng)民更加充分的財產(chǎn)權(quán)益。保障進城落戶農(nóng)民合法土地權(quán)益,鼓勵依法自愿有償轉(zhuǎn)讓”。這一重要論述是對黨的十八屆三中全會關(guān)于“賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利”精神的拓展、深化和延續(xù),充分體現(xiàn)了不忘初心、牢記強農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)使命的責(zé)任擔(dān)當,為新時代農(nóng)村土地制度改革指明了新方向、作出了新部署、提供了新遵循。土地制度是一個國家基礎(chǔ)性、根本性、全局性的制度,是構(gòu)成生產(chǎn)關(guān)系和一切經(jīng)濟關(guān)系的重要基礎(chǔ)。新中國成立以來,土地制度改革一次又一次解放了農(nóng)村生產(chǎn)力,不斷充實和鞏固農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ),推動農(nóng)村經(jīng)濟穩(wěn)步上升,朝向共同富裕的目標邁進。在全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新征程中,應(yīng)堅持城鄉(xiāng)融合發(fā)展的基本方略,繼續(xù)深化農(nóng)村土地制度改革,加強改革頂層設(shè)計和總體規(guī)劃,以保護農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)利為核心,切實保障并賦予農(nóng)民更加充分的土地財產(chǎn)權(quán)益。
一、“賦予農(nóng)民更加充分的財產(chǎn)權(quán)益”的政策意蘊
以“始終堅持人民至上”為價值追求。農(nóng)村土地制度改革關(guān)乎城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程,要始終把維護好、實現(xiàn)好、發(fā)展好農(nóng)民權(quán)益作為出發(fā)點和落腳點。與我國4億多中等收入群體相比,農(nóng)民群體是中國式現(xiàn)代化進程中亟需重中之重給予關(guān)注的低收入群體。拓寬財產(chǎn)性收入渠道,增加土地財產(chǎn)收益是挖掘農(nóng)民增收潛力的重要渠道。深化農(nóng)村土地制度改革,要切實尊重農(nóng)民自身意愿,切實保護農(nóng)民土地權(quán)益,通過民主協(xié)商化解改革中的矛盾和問題,使改革成果惠及廣大農(nóng)民,得到群眾支持。
改革導(dǎo)向由注重“財產(chǎn)權(quán)利”轉(zhuǎn)為注重“財產(chǎn)權(quán)益”。權(quán)利是法律賦予權(quán)利主體作為和不作為的許可、認定及保障,而權(quán)益是公民受法律保護的權(quán)利和利益。這兩個詞語雖僅有一字之差,但其涵義卻有所不同,主要表現(xiàn)在以下方面:一是權(quán)利是法律規(guī)定的實現(xiàn)權(quán)益的途徑,權(quán)益是法律調(diào)整的出發(fā)點和目的;二是權(quán)利側(cè)重主動的行使方面,權(quán)益?zhèn)戎乇粍拥氖找娣矫?;三是?quán)利包括法定權(quán)利和非法定權(quán)利兩種,權(quán)益則更趨向等同于法定權(quán)利。由此延伸比較而言,賦予農(nóng)民“財產(chǎn)權(quán)益”比賦予“財產(chǎn)權(quán)利”更加符合當前黨和國家事業(yè)所處的歷史方位、發(fā)展階段,更能突出增強農(nóng)民獲得感的農(nóng)村土地制度改革導(dǎo)向。
目標指向由努力實現(xiàn)“更多”轉(zhuǎn)為做到“更加充分”?!岸唷弊值谋玖x是數(shù)量大,與“少、寡”相對;“充分”則強調(diào)達到最大限度或最大程度,側(cè)重表示足夠。據(jù)此理解,“更多”只要求賦予農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)利在數(shù)量上較以往有所增加,而“更加充分”意味著賦予農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)益要在數(shù)量、類別、范圍、質(zhì)量等多個維度上不斷趨近“飽和”狀態(tài)。可見,在新的偉大征程上,黨中央對深化農(nóng)村土地制度改革的目標任務(wù)提出了更高要求。
二、農(nóng)村土地制度改革的十年成效
回溯既往,黨的十八大以來我國農(nóng)村土地制度改革的深度和廣度雖比歷史上其他時期更為紛繁復(fù)雜,但改革取得了顯著成效。
夯實了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度根基。農(nóng)村承包地、宅基地“三權(quán)”分置改革,是農(nóng)村的重大改革、重大政策,對于激發(fā)農(nóng)村資源要素活力,促進城鄉(xiāng)要素自由流動意義重大。按照歸屬清晰、權(quán)能完整、流轉(zhuǎn)順暢、保護嚴格的產(chǎn)權(quán)制度要求,中央部署開展了農(nóng)村土地集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包經(jīng)營權(quán)以及“房地一體”宅基地確權(quán)登記頒證,向農(nóng)民“確實權(quán)、頒鐵證”,夯實了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度根基。目前,我國已完成承包地確權(quán)登記頒證,將15億畝承包地確權(quán)給2億農(nóng)戶,完成農(nóng)村集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資,確認集體成員9億人,讓農(nóng)民吃上長效“定心丸”。
助力了全面決戰(zhàn)決勝脫貧攻堅。在產(chǎn)業(yè)扶持方面,通過成立農(nóng)村土地合作社、培育農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè),促進了農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的合理流轉(zhuǎn)和適度規(guī)模經(jīng)營,發(fā)揮了龍頭企業(yè)、合作社帶貧益貧效應(yīng)。在多元就業(yè)方面,農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)為勞動力轉(zhuǎn)移創(chuàng)造了條件,部分貧困農(nóng)民可從土地束縛中分離出來,向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和城鎮(zhèn)聚集,進而增加財產(chǎn)性收入和工資性收入。在易地扶貧搬遷方面,創(chuàng)新運用“增減掛鉤”政策,不僅解決了搬遷的資金來源問題,還改善了搬遷戶的居住環(huán)境。在資產(chǎn)收益方面,農(nóng)民合作社和其他經(jīng)營主體通過土地托管或土地經(jīng)營權(quán)入股帶動貧困戶增收,貧困戶通過承包地抵押擔(dān)保獲取一定的經(jīng)營性資產(chǎn)。
提高了農(nóng)村土地市場配置效率。在耕地要素市場化配置方面,農(nóng)村土地制度改革促進了耕地要素流轉(zhuǎn)規(guī)模不斷擴大、經(jīng)營主體日益多元化、形式逐漸多樣化以及市場服務(wù)機構(gòu)持續(xù)增加。2014-2020年,全國耕地流轉(zhuǎn)面積從4.03億畝增至5.55億畝,增幅達37.72%。2020年,全國耕地以出租(轉(zhuǎn)包)、入股和其他形式流轉(zhuǎn)的土地占比分別為89.25%、5.50%和5.25%,鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心達22308個。在村集體建設(shè)用地要素市場化配置方面,采用區(qū)片綜合地價普遍提高了土地征收的補償標準,探索多元化流轉(zhuǎn)模式和規(guī)制推動了集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市,通過“退出”與“抵押貸款”雙管齊下盤活了宅基地和房屋財產(chǎn)。
助推了鄉(xiāng)村振興工作有效開展。在產(chǎn)業(yè)興旺方面,通過放活農(nóng)地經(jīng)營權(quán)和統(tǒng)籌農(nóng)村建設(shè)用地要素,保障了鄉(xiāng)村振興的二、三產(chǎn)業(yè)(如農(nóng)產(chǎn)品加工、休閑旅游、民俗文化等)用地需求。在生態(tài)宜居方面,閑置宅基地復(fù)墾改善了鄉(xiāng)村居住和生態(tài)環(huán)境,農(nóng)地流轉(zhuǎn)、農(nóng)田整治提升了鄉(xiāng)村景觀特色與生活環(huán)境。在鄉(xiāng)風(fēng)文明方面,農(nóng)村土地制度改革改變了傳統(tǒng)農(nóng)耕思想與文化理念,提升了鄉(xiāng)村道德規(guī)范。在治理有效方面,通過農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證明確相應(yīng)權(quán)利、責(zé)任和利益,減少了土地糾紛和違法用地現(xiàn)象,有效增強了農(nóng)村基層組織凝聚力、戰(zhàn)斗力。在生活富裕方面,堅持將農(nóng)民分享更多增值收益作為基本出發(fā)點,完善、創(chuàng)新了增值利益分享機制和模式。
三、未來落實農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)益的改革進路
完善農(nóng)村征地補償制度,合理提高失地農(nóng)民補償收入。農(nóng)村土地征收直接關(guān)系農(nóng)民的切身利益。一是嚴格界定公益性和經(jīng)營性用地,縮小征地范圍,規(guī)范征地程序,防止隨意、盲目侵占農(nóng)民土地利益。二是根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展水平和物價變動情況,科學(xué)合理地調(diào)整、提高征地補償標準,并適時將其補償依據(jù)由農(nóng)業(yè)產(chǎn)值轉(zhuǎn)變?yōu)橥恋厥袌鰞r格。三是優(yōu)化征地補償方式,為農(nóng)民留足發(fā)展用地,鼓勵引導(dǎo)村集體和農(nóng)民以股份合作的方式參與項目開發(fā)和服務(wù)配套,為失地農(nóng)民開辟長期穩(wěn)定的收入來源。四是解決好失地農(nóng)民后續(xù)生活安置問題,拿出部分土地出讓收益建立社會保障基金,使失地農(nóng)民在就業(yè)、住房、養(yǎng)老、教育、醫(yī)療等方面享有與市民均等化的社會保障。
探索集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市,使農(nóng)民公平分享土地增值收益。建立健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場體系,在符合土地利用總體規(guī)劃、嚴格用途管制以及建設(shè)用地總量管控等前提下,允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地以出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、折價入股等方式流轉(zhuǎn),與國有土地同等入市、同權(quán)同價,讓農(nóng)民以土地作為資本直接參與工業(yè)化和城鎮(zhèn)化建設(shè),建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制,保障農(nóng)民得到更多土地增值收益。
積極推進農(nóng)村“兩權(quán)”抵押貸款,盤活農(nóng)村“沉睡”土地資源。作為農(nóng)民重要的財產(chǎn)權(quán)利,土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)等兼具排他性、可分割性和一定的可轉(zhuǎn)讓性。土地產(chǎn)權(quán)不僅理論上可作為與金融機構(gòu)進行貸款交易的標的,而且經(jīng)驗數(shù)據(jù)也證實其融資條件已初步具備。擴大土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)抵押貸款試點,有利于破解農(nóng)民“融資難”問題和助推土地由保障功能向資產(chǎn)功能轉(zhuǎn)化,具體可分別選擇農(nóng)村土地規(guī)?;潭雀叩牡貐^(qū)和進城落戶農(nóng)民進行先行先試。為防范違約風(fēng)險和抵押債權(quán)的變現(xiàn)風(fēng)險,農(nóng)村金融機構(gòu)可采用“機構(gòu)或資金擔(dān)保+土地承包經(jīng)營權(quán)或宅基地使用權(quán)抵押”模式,著重支持農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)和農(nóng)村專業(yè)合作組織等組建(設(shè)立)農(nóng)業(yè)擔(dān)保公司(基金),開展第三方反擔(dān)保中介服務(wù)。
健全城鄉(xiāng)建設(shè)用地“增減掛鉤”收益分配機制,釋放宅基地用益物權(quán)效能。推進農(nóng)村宅基地專項清理整治、舊村改造和開展城鄉(xiāng)建設(shè)用地“增減掛鉤”是一舉多得的重大土地政策措施,在耕地不減少、集體建設(shè)用地總量不增加的前提下,可實現(xiàn)滿足城市建設(shè)用地需求、改變鄉(xiāng)村環(huán)境面貌以及增加農(nóng)民土地財產(chǎn)收益等多重目的。目前,法律和政策尚未明確規(guī)定農(nóng)民對宅基地整理節(jié)約出的建設(shè)用地是否享有收益權(quán),以致現(xiàn)實中確實有相當一部分農(nóng)民的宅基地權(quán)益得不到保障。因此,必須進一步健全城鄉(xiāng)建設(shè)用地“增減掛鉤”利益分配機制,明確土地增值收益由村集體成員共享,主要用于補償拆遷戶的房屋損失、宅基地損失以及安置社區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè),使農(nóng)民宅基地用益物權(quán)在新形勢下得以實現(xiàn)并發(fā)揮作用。
健全農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場體系,穩(wěn)步提升農(nóng)民財產(chǎn)性收益。確權(quán)和賦權(quán)的目的是活權(quán),讓沉睡的資產(chǎn)動起來,讓農(nóng)村產(chǎn)權(quán)活起來,實現(xiàn)其應(yīng)有價值。這就要求建立規(guī)范運行的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場體系。盡管不少地區(qū)建立了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場,但總體還處于起步階段,部分地區(qū)交易入場比例很低,抵押擔(dān)保融資等還不順暢。下一步,要加快建立符合農(nóng)業(yè)農(nóng)村特點的產(chǎn)權(quán)交易市場體系,改善配套服務(wù),豐富交易品種,規(guī)范和引導(dǎo)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易流轉(zhuǎn),讓農(nóng)民更加信賴市場、市場更好服務(wù)農(nóng)民。
建立“三權(quán)”自愿有償退出機制,保障進城落戶農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益。土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)和集體收益分配權(quán)是法律賦予農(nóng)民的合法財產(chǎn)權(quán)利。允許農(nóng)民帶著土地財產(chǎn)權(quán)進城落戶是保護農(nóng)民利益、促進城鎮(zhèn)化健康發(fā)展以及維護社會穩(wěn)定的現(xiàn)實需要?,F(xiàn)階段,農(nóng)民進城定居是否放棄承包的耕地、草地、林地和宅基地,必須完全尊重其本人意愿,不得以退出承包地和宅基地作為農(nóng)民進城落戶的條件,不得強制或變相強制收回。同時,賦予在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)生活的農(nóng)民對承包地、宅基地等有更大的自主處置權(quán),并引導(dǎo)其在依法自愿有償?shù)脑瓌t下轉(zhuǎn)讓土地財產(chǎn)權(quán)以獲取相應(yīng)財產(chǎn)權(quán)益、實現(xiàn)土地資產(chǎn)價值。
作者:郭君平 李蕓,中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)業(yè)經(jīng)濟與發(fā)展研究所